Общественное движение Приднестровья — «За свое будущее нужно бороться!»

НОВОСТИ

Парижская хартия и ОБСЕ сегодня

Парижская хартия для новой Европы (полный текст документа можно найти здесь: https://www.osce.org/files/f/documents/3/4/39520.pdf) была принята главами государств Европы и Северной Америки в период огромного оптимизма, когда сорокалетний раздел Европы на два враждебных лагеря подходил к концу. Нормативные разделы документа о правах человека, демократии, экономической свободе, международных отношениях и безопасности знаменуют собой кульминацию пятнадцатилетнего процесса, начавшегося с подписания Хельсинкского Заключительного акта по достижению соглашения между Востоком и Западом в евроатлантическом регионе, об основных ценностях и правилах поведения как между государствами, так и внутри них. Последние части Хартии являются началом процесса, попытки создания и развития институтов, которые способствовали бы реализации идеалов и принципов, согласованных в первых разделах Хартии.

Высшая точка политического консенсуса

Парижская хартия - замечательный документ с недвусмысленными принципиальными заявлениями, что является редкостью в истории дипломатии и международных отношений. Таким образом, этот документ является квинтэссенцией и выражением редкого чувства взаимопомощи, единства и дружелюбия между государствами Европы и Северной Америки в конце конфликта, разделяющего континент и продолжающегося более сорока лет.

Хартия отражает большой энтузиазм и оптимизм того времени. Хотя документ не мог точно обозначить, как именно лидеры, подписавшие документ, ожидали, что жизнь в будущем станет лучше, чем в период десятилетий холодной войны. В целом Парижская хартия - и другие знаменательные соглашения, достигнутые в период 1989–1991 годов - представляют собой высшую точку политического консенсуса между ведущими европейскими державами, по крайней мере, за последние полтора века.

Парижский саммит в ноябре 1990 года положил начало институционализации Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе (СБСЕ), преобразованию перемещающегося дипломатического кулуарного совещания в всеобъемлющую региональную международную организацию. Создание основных элементов ОБСЕ заняло большую часть десятилетия, и процесс институционализации продолжается по сей день.

Хотя в ноябре 1990 года государства-участники СБСЕ пришли к общему мнению относительно нормативных частей Парижской хартии, с самого начала между основными державами существовали фундаментальные различия в отношении структуры и полномочий ОБСЕ и ее роли в более широкой архитектуре европейской безопасности. Эти разногласия не были результатом давнишнего соперничества или злонамеренных геополитических амбиций, а, скорее, результатом подлинных, фундаментально разных взглядов на то, как лучше всего поддерживать мир и безопасность в Европе.

Российские лидеры в целом хотели, чтобы процесс панъевропейской безопасности, СБСЕ, заменил систему соперничающих союзов, доминировавших в Европе почти полвека. Таким образом, идея ОБСЕ как региональной организации в соответствии с главой VIII Устава ООН была особенно привлекательной для Москвы.

Однако в то же время, когда были сделаны первые шаги по институционализации СБСЕ, западноевропейские лидеры в Европейском сообществе сделали ключевой шаг в процессе европейской интеграции, приняв Маастрихтский договор и создав Европейский союз. А в Вашингтоне лидеры США размышляли о том, как сохранить и преобразовать НАТО как лучший способ обеспечить военную безопасность Европы и сохранить безопасность и политическое присутствие США на континенте.

Различные взгляды на архитектуру европейской безопасности

Читая сегодня частные мысли и публичные заявления лидеров того времени, становятся очевидными две вещи.

Во-первых, большинство этих лидеров подошли к процессу преобразования Европы в духе сотрудничества и дальновидности. Конечно, были исключения, но в целом они не определяли политику крупных государств.

Во-вторых, на протяжении 1990-х годов большинство лидеров Европы и Северной Америки верили или надеялись, что различные взгляды на архитектуру европейской безопасности могут быть согласованы. В итоге как из-за событий, так и из-за намерений эти ожидания оказались ошибкой. К моменту украинского кризиса 2013 года недовольство России предполагаемым структурным неравенством архитектуры европейской безопасности привело к разрыву порядка, существовавшего после холодной войны, и ожесточенным спорам, разделяющим Европу по сей день.

Подход к архитектуре европейской безопасности, разработанный в 1990-х годах Соединенными Штатами и их основными союзниками, предусматривал набор взаимосвязанных, пересекающихся, совместных институтов безопасности с согласованным разделением труда, распределением задач и специализацией. Такое видение европейской безопасности в принципе требовало интеграции России в эти структуры. Однако то, как на практике развивалась архитектура безопасности, в частности, расширение ЕС и НАТО, привело к созданию системы, в которой ОБСЕ была маргинализована, а Россия фактически исключена из полноценного участия. К началу-середине 2000-х годов уже поступали жалобы на этот счет от российских официальных лиц и представителей.

После того, как я принял участие и изучил развитие этого порядка европейской безопасности после холодной войны, я не считаю, что этот результат - эффективное отстранение или исключение России - был преднамеренным, по крайней мере, со стороны большинства западных официальных лиц и лидеров. Краткосрочные, неотложные меры реагирования на кризисы, такие как распад Югославии и войны в Боснии и Хорватии, сыграли важную роль в формировании развития европейских институтов способами, которые просто не предполагались или не были ожидаемыми при принятии Парижской хартии.

Глобальная война с терроризмом под руководством США после 2001 года сыграла еще одну важную роль в продвижении НАТО и других институтов в направлениях, которые европейские лидеры в 1990 году просто не рассматривали. Отношения между Россией и некоторыми из ее ближайших соседей, бывших республик Советского Союза, стали растущим источником напряженности между Востоком и Западом, отражая глубокие разногласия по поводу независимости, суверенитета и геополитической ориентации этих стран.

И снова горькие разногласия

Процесс этих важных изменений был постепенным и добавочным, но к 2014 году результат был очевиден и суров - Европа снова оказалась разделенной на Восток и Запад. Мне потребовалась написать книгу из 400 станиц ( «Для России нет места: европейские институты безопасности с 1989 года», первое издание книги вышло в 2018 году), чтобы попытаться описать и объяснить, как оптимизм 1989 года превратился в суровую реальность 2014 года.

 

Таким образом, я уверен, что эта статья никоим образом не объясняет полностью и адекватно, как мы пришли туда, где находимся сегодня. Главное, о чем следует помнить, - это то, что, хотя изначально результат мог быть непреднамеренным, сегодняшние разногласия и обиды очень реальны и глубоки. Для тех, кто активно участвует в ОБСЕ, задача теперь должна заключаться не только в объяснении, но и в устранении ущерба.

Очевидно, что НАТО, ЕС и Россия должны сделать кое-что, чтобы восстановить отношения между ними. Для целей этой статьи я сконцентрируюсь на ОБСЕ, которая остается единственным всеобъемлющим институтом европейской безопасности, в котором США, другие государства НАТО, государства-члены ЕС и Россия встречаются на равных. Это качество является основным преимуществом ОБСЕ: это форум безопасности, в который автоматически включаются все европейские и два основных североамериканских государства.

ОБСЕ: отражение международных отношений

С другой стороны, недостатки и слабости ОБСЕ неоднократно демонстрировались, по крайней мере, за последние два десятилетия. Главный совещательный орган Организации, Постоянный совет, часто представляет собой не более чем арену организованных политических разоблачений, которыми обмениваются государства-участники.

Несмотря на многочисленные полевые и посреднические миссии, Организации еще предстоит урегулировать не один крупный конфликт в регионе ОБСЕ. Летом 2020 года Организация не смогла договориться о повторном назначении четырех своих высших должностных лиц. В целом критики утверждают, что соблюдение правила консенсуса парализует Организацию и мешает ей принимать какие-либо важные решения или действия.

Эти и другие подобные критические замечания говорят о том, что за отдельными деревьями мы не видим леса. ОБСЕ как и любая многосторонняя международная организация просто отражает состояние отношений между странами, входящими в ее состав. Когда отношения хорошие или большинство стран-членов придерживаются единого взгляда, организация работает хорошо. Когда отношения плохие и есть серьезные разногласия между членами, та же организация не будет работать. Тем, кто критикует нынешнюю ОБСЕ, следует иметь в виду, что на протяжении большей части своей пятнадцатилетней истории до принятия Парижской хартии СБСЕ было чрезвычайно трудно договориться о чем-либо. Прогресс был постепенным и трудоемким, уступки немногочисленными и скупыми, а консенсус в основном отсутствовал.

История СБСЕ от его истоков до Парижской хартии является доказательством того, что великие дела можно предвидеть и достигать даже во времена больших международных разногласий и нестабильности, таких как последние полтора десятилетия холодной войны. В такие периоды необходимо сделать реалистичную оценку того, чего можно разумно ожидать в ближайшем будущем, и оставить более широкие цели в качестве возможных устремлений.

Политические лидеры, официальные лица и дипломаты также должны взять на себя обязательства государств, которые они представляют, в процессе, направленном на возможное улучшение, не требуя немедленных результатов в качестве платы за свое участие. Я считаю, что именно в такой ситуации, в которой некоторые из нас оказались в 1970-х и 80-х годах, сейчас находится евроатлантическое сообщество.

Итак, что может и должна сделать ОБСЕ сейчас?

• Прежде всего, государства-участники должны подтвердить свое обязательство продолжать участие и поддерживать Организацию. Через 30 лет после Парижского саммита ОБСЕ имеет прочную институциональную структуру с далеко идущими возможностями. Как и Организация Объединенных Наций на протяжении большей части своей истории, даже если государства-участники ОБСЕ не могут прийти к согласию по основным политическим вопросам, технические агентства или институты все равно могут сделать много полезной работы. В то время как они продолжают спорить о серьезных геополитических проблемах, государства-участники ОБСЕ должны обеспечить условия, чтобы эта рутинная, но ценная работа продолжалась.

• Во-вторых, необходимо решить вопросы военной безопасности и стабильности. Структура контроля над обычными вооружениями, начатая в Париже в ноябре 1990 года, не только в значительной степени исчезла вместе с Договором об обычных вооруженных силах в Европе (ДОВСЕ), но и устарела. Однако основные принципы, лежащие в основе любого режима контроля над вооружениями - транспарентность, укрепление доверия и уменьшение страха перед внезапным нападением - остаются в силе. Венский документ 2011 года (VDOC) необходимо обновить и, если возможно, расширить его положения о прозрачности. Кроме того, необходимо начать новый диалог по вопросам обычной безопасности и стабильности в Европе, который будет учитывать достижения в военных и других технологиях с начала 1990-х годов. Мне кажется, что структурированный диалог ОБСЕ представляет собой идеальный форум для такого диалога. Если некоторые более крупные государства-участники предпочтут меньший формат для начала такого диалога, пример переговоров по ДОВСЕ с ограниченным участием в более широком контексте СБСЕ может служить моделью.

• В-третьих, БДИПЧ и Офис представителя по вопросам свободы СМИ должны начать изучение последствий и влияние революций в области коммуникации, Интернета и социальных сетей для проведения свободных выборов, включая избирательные кампании. Такие усилия должны быть открыты для участия технических и правительственных представителей всех заинтересованных государств-участников. Я ожидал бы, что такие усилия с самого начала отразят большие разногласия между государствами-участниками, но я считаю, что в конечном итоге это может привести к большему пониманию и, возможно, даже к некоторым новым согласованным нормам. По сути, это новая корзина, или под-корзина, которой не было в 1973 году, но о которой нужно поговорить сегодня.

• В-четвертых, прошло достаточно времени и накоплено достаточно опыта, поэтому, вероятно, было бы полезно получить всеобъемлющую общую оценку того, что сработало, а что нет в системе полевых миссий ОБСЕ. Эта оценка должна проводиться как с целью изменения и улучшения существующих полевых миссий, так и с целью создания и развертывания возможных будущих полевых операций. Это упражнение может быть выполнено либо репрезентативным упражнением «мудрый человек», либо через сеть аналитических центров ОБСЕ. Можно было бы стремиться к докладу и подтверждению на высоком уровне неизменной ценности полевых операций ОБСЕ во время пятидесятой годовщины Организации в 2025 году.

• Наконец, консенсус. Многие критики говорят: устраните это требование, и Организация будет работать лучше. Я отвечаю неточной цитатой из Шекспира: «вина не в консенсусе, а в нас самих». Или, как мне иронично заметил один американский дипломат: «И США, и Россия согласились бы на устранение консенсуса до тех пор, пока первое большинство голосов не пойдет против них». Можно было бы разрешить принятие определенных технических и административных решений в ОБСЕ, как в Секретариате, так и в институтах, путем квалифицированного большинства, и, вероятно, стоит изучить возможность такой реформы. Но по основным вопросам ОБСЕ придерживается консенсуса. Нам всем просто придется смириться с этим, как и в течение последних сорока пяти лет.

На пороге нового порядка

В условиях таких разночтений в ОБСЕ и такого разобщения Европы сохраняется ли актуальность Парижской хартии тридцать лет спустя? Мой ответ - да; в документе изложены принципы и нормы поведения, к которым мы все должны и впредь стремиться. Это также является прочным примером того, чего государства и лидеры могут достичь с помощью настойчивых, целенаправленных общих усилий.

Политический порядок и порядок безопасности, царивший в Европе и Северной Америке в течение двадцати пяти лет после Парижской хартии, рухнули. Мы стоим на пороге нового порядка, еще не зная, в чем будут его особенности. У ОБСЕ и ее государств-участников есть выбор: позволить Организации деградировать вместе с остальным старым порядком или адаптироваться, реформировать и перестроиться. Надеюсь, мы выберем второе.

 

Доктор Уильям Х. Хилл - карьерный дипломат США на пенсии, бывший профессор стратегии национальной безопасности в Национальном военном колледже Университета национальной обороны в Вашингтоне, округ Колумбия. Доктор Хилл является экспертом по России и бывшему Советскому Союзу, отношениям Восток-Запад и европейской многосторонней дипломатии. В качестве посла США он проработал два срока (2003–2006 и 1999–2001 гг.)

Д-р Уильям Х. Хилл - профессиональный американский дипломат на пенсии, бывший профессор стратегии национальной безопасности в Национальном военном колледже Университета национальной обороны в Вашингтоне, округ Колумбия. Д-р Хилл является экспертом по России и бывшему Советскому Союзу, отношениям Восток-Запад и европейской многосторонней дипломатии. Он проработал в качестве поста США два срока (2003–2006 и 1999–2001 гг.), а также он возглавлял Миссию ОБСЕ в Молдове, где ему было поручено вести переговоры по политическому урегулированию приднестровского конфликта и способствовать выводу российских войск, оружия и боеприпасов из Молдовы. В настоящее время он является научным сотрудником Международного центра ученых им. Вудро Вильсона в Вашингтоне, округ Колумбия. Доктор Хилл является автором недавно опубликованной книги «Для России нет места: институты европейской безопасности с 1989 года».

Эта статья была подготовлена автором для виртуального круглого стола на тему «30 лет Парижской хартии: уроки прагматического сотрудничества в регионе ОБСЕ», организованного Министерством иностранных дел Германии и Институтом исследований мира и политики безопасности Гамбургского университета. 8 сентября автор выступал на онлайн-конференции. Статья на руском языке является адаптивным переводом оригинала на английском, размещенного здесь: https://www.shrmonitor.org/the-charter-of-paris-and-the-osce-today/?fbclid=IwAR0feSsZaYb-f0EHf0Np8ubXv2KlRoDB1N18ysm7as1M6bNO7e55oElDRfU



Новости, Мнение | 16 октября 2020 | 92